海南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见

琼财债[2015]196号

各市县财政局、洋浦财政局、先行试验区财政局：

根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）等有关文件精神，结合我省实际，现就我省推广运用政府和社会资本合作（Public Private Partnership,简称PPP)模式提出如下意见：

一、充分认识推广运用PPP模式的重要意义

政府和社会资本合作模式是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务，以特许协议为基础，在基础设施及公共服务领域建立的一种长期伙伴合作关系。推广运用PPP模式，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道；有利于发展混合所有制经济，增强经济增长内生动力；有利于深化财税体制改革，发挥财税在适应和引领经济新常态中的重要作用。

推广运用PPP模式，是财政部门贯彻落实十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，深化财政体制改革的重要抓手，也是实现公共财政职能，创新财政管理的重要途径。各市县财政部门要充分认识推广运用PPP模式的重要意义，大力宣传PPP模式的理念和方法，积极做好综合协调工作，切实履行财政管理职责，推动PPP规范有序开展。

二、推广运用PPP模式的基本原则

（一）坚持理论与实践相结合原则，大力推动制度创新。各级财政部门和相关企业，要高度重视制度设计和制度创新，不断在实践中总结经验教训，逐步形成有利于PPP模式发展的长期制度性安排，建设有利于PPP市场规范、透明、健康发展的制度环境。

（二）坚持权责对等原则，处理好政府与市场的关系。在PPP项目的建设运营过程中，要坚持市场运作，确保项目质量，降低项目成本。特别是政府要切实履行监督管理职责，发现问题及时解决，绝不能随意更改、推诿塞责。

   （三）坚持科学决策原则，确保项目“物有所值”。各级财政部门要会同有关方面，积极借鉴“物有所值”（Value for Money, VFM）评价方法，从而在项目选择时进行全面评估，对不同采购方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析,重点关注财政承诺、定价机制、风险分担、项目效率、运营成本等要素。

   （四）坚持激励相容原则，激发社会资本活力和效率。一方面要通过建立动态调整的收费定价或政府补贴机制,确保社会资本回报合理,项目可持续运营。另一方面建立严格的绩效评价机制,对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合评价,确保项目建设运营达到预期效果。

   （五）坚持公共利益最大化原则，有效平衡经济与社会效益。在进行项目设计时，要确保通过PPP模式使项目的经济效益和社会效益均有所提高。对社会效益较好、经济效益差的项目，可以考虑适度给予财政补贴。同时，要有效行使监督管理权，对社会资本的行为进行有效制约，切实维护好公众利益。

三、规范PPP操作模式

为保证PPP项目实施质量，市县财政部门要按照财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）要求，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节流程。重点做好以下工作：

（一）项目识别

1.项目范围。价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的基础设施和公共服务项目，应积极采用PPP模式进行建设和运营，包括城市供水、供气、地下综合管廊、污水和垃圾处理等市政公用设施，港口码头、民用机场、铁路、城市轨道交通等交通设施，教育、医疗、养老等社会公共事业，公共租凭住房等保障性安居工程，水资源综合利用等水利设施项目和资源环境保护等项目。

2.项目征集。市县财政部门应向交通、住建、环保、教育、水利、医疗、文化、民政、体育等行业主管部门征集潜在的PPP项目，支持社会资本以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在项目。财政部门应会同行业主管部门对潜在项目进行评估筛选，确定备选项目，制定项目年度和中期开发计划。

3.项目评估。列入年度开发计划的项目，市县财政部门应会同行业主管部门组织开展项目定性、定量“物有所值”评估和财政承受能力论证。定性“物有所值”评估应重点关注项目采用PPP模式与政府传统采购模式相比，能否增加有效供给、优化风险分配、提高服务质量和运营效率、促进创新和公平竞争等。定量“物有所值”评估要判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。定量评价工作各地可根据实际情况开展。财政承受能力论证应重点关注项目全生命周期内的政府付费或补贴等支出占当年财政收入的比例，确保财政的中长期可持续性。

4.项目储备。各地财政部门应建立本地区项目库，将通过“物有所值”评估和财政承受能力论证的项目，纳入项目库管理，公开市场准入和投资等方面的信息，并及时报送省财政厅备案。省财政厅将在各市县上报的PPP项目基础上，筛选建立PPP项目储备库，定期或不定期向社会公布推荐项目清单。另外，市县财政部门对过去实施的与PPP性质相同的项目，要进行分类梳理，建立档案。

（二）项目准备

1.实施方案编制。通过“物有所值”评估和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。各地确定的项目实施机构应编制项目实施方案。项目实施方案应包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容。项目运作方式根据项目收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架、融资需求和期满处置等因素确定，主要包括建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等。

2.实施方案审核。财政部门应对项目实施方案进行“物有所值”和财政承受能力验证，通过验证的，报经同级政府批准后实施；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证。

（三）项目采购

1.采购方式。项目实施机构应当按照政府采购法律法规及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等规定，根据项目采购需求特点，采取适宜的采购方式，选择信誉好、实力强的社会资本参与项目建设运营。项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式，其中采用竞争性磋商采购方式的，按照《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）等规定执行。

2.信息发布。项目采购应通过省财政厅指定媒体发布项目信息、项目采购信息、项目需求信息、项目采购结果信息、项目合同文本等应公开内容，但涉及国家机密、商业秘密的内容除外。

3.合同签署。项目采购完成后，项目实施机构或政府授权机构应与中选社会资本签署项目合同，明确项目经营内容、范围及期限，责任风险分担，产品和服务标准，价格、收费标准、补贴及调整机制，违约责任和争议解决程序等关键内容。各地要按照财政部《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号）要求制订合同文本，确保合同合理分配项目风险、明确划分各方义务、有效保障各方合法权益。

（四）项目执行

1.设立项目公司。项目公司可以由社会资本出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立，政府在项目公司中的持股比例应当低于50%。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和合同约定，按时足额出资设立项目公司。项目公司成立后，项目实施机构或政府授权机构应与项目公司重新签署正式项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。项目采购时，政府或项目实施机构已完成立项、初步设计审查等程序的，政府及项目实施机构可在项目公司成立后履行必要程序，将项目的立项以及各种审批资料变更或移交至项目公司。

2.项目合同执行。社会资本和项目公司要严格按合同约定组织项目建设和运营，确保项目质量，提供安全、优质、高效、便利的公共服务。项目实施机构或行业主管部门要根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报。政府有支付义务的，应按合同约定和绩效指标向社会资本或项目公司支付费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应及时足额向政府支付超额收益。

（五）项目移交

项目经营期满或发生合同提前终止情况时，项目实施机构或政府指定部门应组建项目移交工作组，按照合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目性能测试、验收及资产交割等工作，妥善做好项目移交。项目移交完成后，财政部门应会同有关部门组织对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作的决策参考依据。

四、加强推广运用PPP模式的保障力度

（一）加强组织领导。推行PPP模式涉及政府多部门，涵盖多个行业，政策性和专业性较强，各市县财政部门要积极向当地党委、政府汇报PPP工作的重大意义和基本运作模式，争取领导关心和支持。各级财政部门要成立PPP工作领导小组，明确工作目标要求，履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、财政补贴和债务风险管理、绩效评价、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障。

（二）健全工作机制。各市县财政部门要结合当地实际，抓紧制定具体的政策措施和实施办法。并按照当地政府的统一部署，认真做好统筹规划、牵头协调等工作，与有关部门建立高效、顺畅的工作协调机制，形成工作合力，确保顺利实施。

（三）加大政策支持。一是开展项目示范。对各市县上报的拟运用PPP模式的项目，省财政将组织专家或委托专业机构，从可行性、示范性等方面进行项目评估论证，从中筛选出我省运用PPP模式的试点项目。对于省级试点项目，省财政厅在交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等工作环节为市县财政部门提供业务指导和技术支撑。二是完善支持政策。支持项目公司利用外国政府、国际金融组织贷款。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。省财政对开展PPP试点较好的，具有一定示范意义的市县给予奖励或补助。同时，市县财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。

（四）强化宣传培训。注重培育专业人才，积极利用各类媒体资源，广泛宣传PPP模式的内涵、意义和作用，增进社会共识，提高公众对PPP模式的认可度，营造推进PPP工作的良好舆论氛围。认真做好PPP模式理论研究和案例分析，组织开展PPP模式专题业务培训，加快人才培养。